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“空心村”党建工作的调研报告

文章来源:侯粤峰     时间:2020-05-25

“空心村”党建工作的调研报告

惠东县委常委、组织部长 侯粤峰

 

惠东地处广东省东南部、惠州东部、珠三角之角和大湾区之角,既是山区县也是广东海洋大县。由于我县部分镇、村距离县城较远,尤其是生态功能区的北部山区(主要指白盆珠、安墩、高潭、宝口等镇),地处偏僻、交通不便,开发建设受到限制,发展滞后,就业困难,因此外出务工和进城就学的人口大幅度增加,一些村庄出现了“空心村”现象。

一、惠东县“空心村”的现状

据调研了解,宝口镇五一、新化、兴家、国和、龙坪、井湖等村,长期居住人口占户籍人口的比例不到10%,个别村庄甚至低于5%。高潭镇普联村户籍人口1573人,常住人口仅有150人,全村耕地面积1330亩,撂荒的几乎达一半;金坑村户籍人口747人,常住人口达不到20%,耕地撂荒面积更是高达98%。白盆珠镇横瑶村户籍人口1130人,常住人口仅有80人,耕地总面积近965亩,撂荒的达600亩;鹿窝村户籍人口1260人,常住人口仅有250人,耕地总面积652亩,撂荒591亩;新丰村户籍人口2236人,常住人口仅450人左右,且留守的人员中,空巢老人、留守妇女和留守儿童多达220人,撂荒的耕地面积也达一半以上。安墩镇下洞村户籍人口1664人,常住人口仅171人;仙洞村户籍人口1120人,常住人口仅119人;澄华村户籍人口2488人,常住人口也只有225人,撂荒面积高达66%;杉园村户籍人口2242人,常住人口虽有1227人,但留守妇女却高达212人,几乎占了留守人员的20%

此外,全县288个村(社区)中,除山区乡镇“空心村”现象较为严重外,沿江沿海部分乡镇的村组也存在人口“空心化”现象。比如镇域经济相对发达的大岭街道,户籍人口6.12万人,常住人口却高达12.5万人,但其下辖的文布村依然存在“空心”现象,该村户籍人口1733人,常住人口仅有341人。除大岭外,沿海片区的吉隆镇轿岭村东上、东下、桥下等多个自然村也同样出现大量人流外出的现象,外出比例均达75%以上。

二、“空心村”党建存在的主要问题

农村空心化,大部分流失的是青壮年劳动力,是农村中最有活力的人群,不仅使得农村社会治理和新农村建设困难重重,也给农村基层党建工作带来了严峻挑战。

(一)党组织领导核心作用发挥不明显。一是开展活动不正常。“空心村”大多地处偏僻,交通不便,“鞭长莫及”容易使上级监督管理出现“真空”,村党组织存在“三会一课”、主题党日活动等组织生活开展不正常等问题,学习活动效果不明显。二是决策在先机制执行不到位。《村民委员会组织法》赋予村民自治权,村小组自行管理村中事务财务,对涉及村民利益的事项,经村民会议讨论决定。目前我县全面推行《惠州市强化村党组织领导核心地位暂行办法》“三个在先”决策运行机制。在具体操作中,“空心村”党组织弱化,党组织书记领导作用没有发挥,导致党组织领导决策在先机制没有得到全面贯彻执行。三是服务发展能力不强。村党组织在资源整合、发展经济、推动乡村振兴、提供公共服务等方面引领力不强,能力不足,“等靠要”现象严重。部分“空心村”党组织对违法违纪行为不敢管、怕得罪人,对村民的生产生活、矛盾纠纷不想管,村民参与赌博、封建迷信、治安刑事案件等现象相对高发。

(二)村干部队伍断层现象严重。一是村干部队伍年龄偏大、素质不高。据统计,我县山区乡镇共有59个行政村,村党组织书记、主任共84人,60岁以上5人,占比6%506047人,占比56%405020人,占比24%40岁以下12人,占比14%。村干部共347人,60岁以上7人,5060150人,40-50125人,40岁以下65人,仅占比18.7%。村干部中大专及以上文化程度99人,占比28.5%;高中(中专)文化程度113人,占比32.5%;初中及以下文化程度135人,占比39%。由此可以见,目前山区乡镇农村干部队伍年龄偏大,文化素质不高,传达贯彻落实上级决策部署的能力不强,带领群众致富的思路不宽、办法不多。二是农村后备干部匮乏、质量不高。调查了解到,山区乡镇农村后备干部储备人选不多,质量不优,个别“空心村”甚至无适合人选。近年来,虽然我们为适应农村发展的形势,采取了机关干部驻点包村、局长驻村工作室、选派第一书记到村任职等措施,一定程度上充实了农村干部队伍,但是从长远来看,还应把选人用人视野扩大到外出群体当中,因为他们长期在外务工、创业,逐步开阔了眼界视野,掌握了技术信息,积累了经验财富,更重要的是,他们都是土生土长的本地人,熟悉当地的语言和风土人情,对自己的村庄也有着特殊的感情。

(三)党员教育管理面临挑战。一方面,流动党员管理难度大。据统计,“空心村”约有三分之二以上党员外出,年轻党员(主要是大学生、退伍军人,还有部分外嫁女)大多外出,导致农村党组织召开支部会议或党员大会时,因党员人数达不到规定,决策难以形成,组织生活难以开展。在管理方面也存在诸多困难,相当一部分党员长期游离在党组织的有效管理之外,很少过组织生活,有的根本不过组织生活,甚至不按期交纳党费。据调查,“空心村”流动党员中还有约60%未纳入党组织的有效管理。另一方面,党员先锋模范作用难发挥。从山区乡镇情况看,在年龄结构方面,农村党员年龄56岁以上的占44.7%30岁以下的仅占3.5%。如安墩镇澄华村共有党员34人,其中56岁以上党员达23人,30岁以下党员仅有2人。在文化结构方面,大专及以上学历的占20%,初中及以下学历的占60%。如白盆珠镇新丰村共有党员52人,其中初中及以下学历占比75%以上;安墩镇澄华村共有党员34人,初中及以下学历占比82%。留守在村中的党员年龄较大、文化程度偏低,这部分党员对接受新事物、学习新本领的能力不足,很难适应新形势下农村经济发展的需要。而部分外出党员对党员身份认同感不强,参加“三会一课”等组织生活积极性不高,宗旨意识不牢,把自己等同于一般群众,先锋模范作用发挥不明显。

(四)基层党组织推动发展存在“梗阻”。一方面,村级集体经济薄弱。调查表明:目前,全县山区乡镇59个村中,集体经济经营性收入低于5万的村有7个,所占比例为11.8%。村集体经济收入主要靠市县配套下拨经费,基本无“自身造血功能”。虽然惠东县经济薄弱村办公经费补助提高到每村每年10万元,但是党支部开会、党员集体活动所必需的经费仍然短缺。对党员中发生的天灾人祸,村民中的军烈属、贫困户,基层党组织虽有意关心,但无力扶持,在群众中难以树立威信。另一方面,引进企业发展受阻。“空心村”外出人口占比大,特别是青壮年劳动力缺乏,导致当地企业出现“用工难”问题。比如宝口镇禾多村,引进了一家生态种植企业,主要种植柑橘,属于劳动密集型产业。在丰产期需要大量劳动力,于是在全镇范围内公开招聘10多名工人,但是由于该镇青壮年劳动力稀缺,导致企业招不到工,直接增加了企业运作成本,也给镇村引进外来资本投资生产发展当地经济带来了较大的阻碍。

三、原因分析

一是党组织带头人队伍不强。“火车跑得快,全靠车头带。”党组织领导核心作用能否很好发挥,党员干部担当作为能否激励,关键是要选强党组织带头人队伍。调研数据显示,“空心村”党组织书记中50岁以上的占总人数62%,高中以下学历的也占到近40%。受年龄和学历水平的限制,村党组织书记致富带富能力弱,带领党员群众共同发展的意识淡薄,没有发挥发展经济带头人作用。特别是面对基层工作复杂、群众诉求多变的新情况新问题,很多党组织书记表现魄力不足,创新不够,惯用“土办法”开展工作,难以适应新形势下农村社会治理新要求。

二是农村年轻人才流失严重。“乡村振兴,主体在民”。全县山区乡镇,地处偏僻、交通不便,经济落后、就业困难。近年来,大量人口外出打工、经商,大多分布在平山、大岭等县城及周边以及稔山、吉隆、黄埠等沿海乡镇。从统计数据看,山区4个镇的流出人口数占户籍人口数均超出60%。同时呈现出“选择性外流”的特点,即流入外地的从年龄上看大多是青年人,留守农村的大多是年纪大、文化水平低、能力素质较差,这些人难以承担起乡村振兴建设的重任,农村发展后劲不足。

三是留守村民集体观念淡薄。“空心村”留守村民“小农”意识较明显,“各自生产、单打独斗”的传统观念难以转变,对山林、土地、水塘等资源要素依赖性强,在集体经济发展所带来的红利认识不足,对支持集体经济发展缺乏积极性,甚至产生抵触情绪。比如安墩镇橙华村党组织努力争取到上级资金,用于建设村小组道路硬底化,但是村民自筹资金始终难以落实,缺口较大,导致项目暂缓实施。类似的情况在其他山区乡镇也较为普遍。

四是激励保障机制不完善。“空心村”集体经济普遍薄弱,党组织“缺钱办事”影响领导核心作用发挥。特别是村小组成立党支部后,每个村小组除每年3600元县财政保障以外,基本无其他党建工作经费,无固定活动场所,运作保障机制亟需进一步完善。目前,农村基层干部,“五险一金”仅购买了养老保险,其余均未购买,且村民小组长待遇低,影响了村组干部干事创业积极性。另外,山区乡镇“五小”场所不完善,办公条件较差,面临基层任务繁重、问责压力,山区干部流失较大。

五是受历史现实条件制约。由于历史原因,山区镇农村土地确权将土地基本分配到个人,农村集体留用地不多,制约当地经济发展。目前公益林、基本农田保护和高标准农田建设等法律法规要求严格,也一定程度上影响了当地土地开发使用,再加上道路交通不便,导致农业龙头企业无法引进入驻。另外,山区镇年降雨量较大(约2000毫米),每年89月份常出现台风、暴雨等天气,自然灾害对当地农业种植也影响较大。

四、多举措破解新形势下“空心村”党建难题

“空心村”党建工作是一个长期的、复杂的系统工程,必须树立长期作战的思想,坚定信心,明确思路,真抓实干,狠抓落实,扎扎实实地把这项工作引向深入,真正使之成为经济发展的“助推器”,成为群众得实惠的“民心工程”。

(一)政治引领,健全机制,提升空心村“转化力”。要破解“空心村”难题,各级党委要高度重视,要切实负起责任,加强组织领导,压实压紧责任,激励干部担当作为,形成整体工作合力。一要健全组织领导机制。要高度重视加强“空心村”党建工作,建立县委书记和组织部长亲自督导“空心村”党建重点项目,安排县领导干部挂点联系“空心村”,并开展专题集中蹲点调研,突破“空心村”重难点问题。进一步贯彻落实《惠州市强化村党组织领导核心地位暂行办法》,推行“三个在先”决策运行机制,发挥村党组织牵头抓总、协调各方的作用。二要健全责任落实机制。坚持问题导向,实施“一村一策”,列出“空心村”党建责任清单和党员干部任务清单,重点在农村环境卫生整治、基础设施建设、生态宜居工程、创优发展环境等方面发力,把“空心村”打造成生态宜居村、乡风文明村,吸引农村能人、青壮年主动回家乡发展,引导就近就业。三是健全基层干部激励机制。落实面向村(社区)党组织书记公开招聘乡镇(街道)事业编制人员工作,探索为村干部购买“五险”,完善山区乡镇“五小”场所建设,从政治上、思想上、生活上关心关爱乡镇党务干部,给他们营造成长的空间,创造较好的工作环境,用感情留人、事业留人和适当的待遇留人。

(二)抓好储备,激活队伍,建强空心村“主心骨”。要破解“空心村”难题,村党组织要找准发力点,关键是要培育扎根在农村的“人”和吸引人才回乡创业。只有村庄有了人气,资源才能回流。一是“外引+内培”,强化人才队伍。当前,市里准备全面实施村级组织“头雁”、村“两委”干部、村民小组干部队伍等基层干部“大储备”工作。结合政策实施,注重从大中专毕业生、复退军人、返乡创业青年、农村致富能手中发现人才,物色和培育一批村级后备骨干力量。重点选好党组织书记,坚持把“四不”村党组织书记撤换下来,把政治素质强、带富能力强的优秀党员选拔上来。同时,继续做好选派到村任职“第一书记”工作,选好配强“空心村”带头人队伍。二是“线上+线下”,强化流动党员管理。结合事业单位改革,成立专门机构,加强对党员教育管理。深化“强村固组”工程,将“空心村”党支部升格为党总支,结合流入地人口、党员、资源较多,且比较集中的特点,重点在平山蕉田、黄排社区以及大岭新安社区等城乡结合部地区成立“空心村”流动党员党支部,加强对流动党员特别是山区进城务工流动党员的管理。“空心村”党总支要加强下辖各党支部管理,特别是落实流动党员党支部“三会一课”制度,每年定期召开党员大会,开展书记上党课。流动党员党支部要充分利用所在地村(社区)党群服务中心开展支部日常工作。同时,全面推广“智慧党建”、“微信党课”,运用党员QQ群、网络组织生活等新媒体平台,巩固提升基层党建信息化水平。三是“带建+共建”,强化工作合力。继续推行“局长驻村工作室”、驻村精准扶贫等行之有效的办法,整合驻点“空心村”的法制副主任、“第一书记”、驻点团队、外出乡贤以及村中老党员、退休干部等力量;通过结对共建的形式,组织一批强村、示范村党组织书记到“空心村”开展现身说法、现场指导,以强村带弱村;探索以地域相邻、产业相近为原则,组织“空心村”抱团联建,实现资源共享、优势互补。

(三)因地制宜,盘活资源,夯实空心村“保障力”。要破解“空心村”难题,村党组织必须想方设法,不断壮大村级集体经济,切实解决“无钱办事”的问题,增强村级发展动力。一是“走出去”开拓视野。分期分批组织“空心村”党组织书记到与我县实际相近的发达地区学习先进经验,重点加强政治理论、市场经济、土地流转、农村实用技术和法律法规等知识业务培训,在学习中开拓视野,增长本领。坚持学用结合,根据自然禀赋和资源优势,寻找出一条适合本村经济发展的新路子,因地制宜制定切实可行的发展规划。如安墩、高潭可利用革命老区连片开发,依托红色旅游、乡村旅游等,拓展旅游服务项目,壮大集体经济和村民收入。如白盆珠镇可结合实际,大力引进一批温泉酒店、田园综合体和生物科技公司等绿色、低碳、环保项目落户,带动当地村民就业。二是“引进来”利用外资。发挥村党组织“牵头抓总”的作用,充分调动各类资源推动村级集体经济发展,鼓励支持村党组织成立“乡贤理事会”“同乡联谊会”等,以乡情为纽带,吸引社会资本投资“空心村”建设。同时,大力开展党员志愿服务活动,吸收企业家、党政干部、技术人员和社会工作者等社会人士,积极投身“空心村”振兴,引领各类资源向“空心村”流动,带动村级集体经济发展。三是“深内挖”盘活资源。积极推广铁涌镇油麻地村农村产权制度改革的经验做法,实行“四议两公开”,加大山林、土地、水利等资源整合,加快土地流转,在农业规模经营、民宿经济或旅游服务业等方面提供更多空间。鼓励村干部结合村实际,发起组建专业合作社、行业协会等,将党组织建立在合作社上,由合作社统一经营管理,加强农产品加工、销售、储藏、包装等服务。

(四)优化服务,党群连心,确保空心村“人心齐”。要破解“空心村”难题,村党组织必须坚持问题导向,全面提升党组织的领导能力、做群众工作的能力,加强党群干群联系,增强基层活力。一是建立常态化服务机制。进一步完善党群服务中心功能,实行为民服务全程代办制度,建立常态长效的走访机制,认真落实镇、村党员干部“四必到、四必访”(群众有不满情绪必到、有突发事件必到、有矛盾纠纷必到、有喜事丧事必到;村里的困难家庭必访、危重病人家庭必访、空巢老人及留守儿童家庭必访、信访户必访)工作机制,做到“带着感情入户、带着问题交流、带着责任办实事”,增进党群干群关系,树立党组织在群众中的威信。二是开展特色化服务活动。以服务“空心村”三留守人员为重点,有针对性地开展文化下乡、建立社会捐赠、结对帮扶、邻里守望、医疗保健等特色服务活动。科学整合教育教学资源,建立寄宿制学校,制定针对留守儿童的安全、学习、品行、心理和生活等问题的管理办法,为留守儿童开展心理健康教育与辅导,保证“空心村”少年儿童心理健康发展。三是推进网格化服务管理。要充分整合防范巡逻、矛盾调解、帮扶工作等各种力量,对“空心村”及其周边地区加大治安防范力度,推动“天网工程”向农村地区的覆盖,在“空心村”重要出入地段进行监控,提高群众的环境安全感。建立“一村(居)一警”警务工作机制,特别对“空心村”要定期和不定期进行治安巡查、暗访和走访,重点关心关注空巢老人和留守儿童。