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调查研究

新时代治理“村官”腐败问题研究

文章来源:惠州市纪委监委课题组     时间:2019-12-20

2018年下半年,惠州市纪委监委课题组开展了“‘村官’腐败问题”专题调研。课题组先后到7个县(区)召开51场专题座谈会,分别听取市直各涉农部门有关负责人、各县(区)纪委书记、组织部长和涉农部门主要负责人,各镇(办)书记(主任)和纪委书记,以及担任不同职务的村官群体和村民代表共222人的意见和建议,访谈11名受过党纪政务处分的村官,深入到全市软弱涣散重点整治村博罗县湖镇镇三水村现场调研,同时委托惠州社会调查队到各地乡村入户发放调查问卷,较为全面地掌握了党的十八大以来我市治理村官腐败的总体情况,摸清存在问题,深入剖析原因,提出有针对性的对策思路。现将有关情况报告如下:

党的十八大以来,我市高度重视农村基层党风廉政建设,积极探索“制度+清单+科技”的综合治理模式,认真纠正和严肃查处村官腐败问题,加大打击黑恶势力,着力整治群众身边腐败问题,有效净化了基层政治生态。据调查,有77.5%的受访者对村官工作表示满意或基本满意。但党的十八大以来,全市纪检监察机关共立案查处村官1727人,给予党纪政务处分1584人,移送司法机关处理65人,尤其是村小组长腐败问题比较突出,引起了省委巡视组的关注。从问卷调查情况看,有71.5%的受访者认为本村村官存在腐败现象,其中14.8%的受访者认为腐败程度非常严重,也验证了村官腐败、蝇贪蚁贪现象比较普遍,成为了影响农村社会稳定、阻碍经济发展、破坏干群关系、损害党的执政根基的重要因素,严重啃食了群众的幸福感和获得感。

一、当前我市治理村官腐败存在问题

第一,“强人”治村现象突出。“强人”一般指当地富人、宗族代表、黑恶势力等,他们往往担任村级组织的主要领导或村民小组长,在社会关系、社会威望、经济基础等方面拥有明显的优势。“强人”治村成效的好坏往往取决于“强人”的政治思想觉悟、能力素质和任职动机等,其一般会产生积极和消极两种作用。从积极方面看,“强人”村官能充分发挥自身信息、资金等优势,发展壮大村级集体经济,带领群众脱贫致富;从消极方面看,动机不纯的“强人”村官上任后,如果缺少制约和监督,最终会损公肥私,形成强人当道、百姓遭殃的局面。

第二,基层党组织建设存在短板。当前基层组织的整体功能不强,出现“三不”现象:一是政治功能不强。一些乡镇主要领导驾驭基层的能力欠缺,开展工作过分依赖“强人”村官,不敢给村官戴“紧箍咒”,对一些村官涉嫌违纪违法问题往往“睁只眼闭只眼”。特别是一些乡镇党委对基层民主选举监管不到位,对村官的政治品质把关不严,致使一些具有宗族势力或黑恶势力背景的“强人”成为了为害一方的村官。如仲恺区东升村原党支部书记宏某某,曾因犯罪被网上通缉,却能通过政治审核成为党员,并连续四届当选为村党支部书记兼村委会主任。有乡镇领导无奈表示:“现在基层工作难做,有时不得不采取一些狠招,甚至靠一些蛮霸、恶势力出手摆平,否则无法推进。”二是组织建设不力。目前农村党组织生活开展不正常,加上发展党员“断层”、搞“近亲繁殖”,造成党员队伍“青黄不接”,农村党员干部年龄偏大(46岁以上的占59.8%)、文化偏低(初中以下文化程度的占62.5%)、能力偏弱的“三偏”现象比较严重,党组织的软弱涣散,容易使腐败现象在村级组织滋生。三是思想引领不足。一些基层党组织放弃其在基层治理中所有的领导权和主导权,尤其是对社会主义核心价值观的引领不足,导致各种错误思想和歪风邪气在农村有“市场”。如换届选举时,出现“谁给钱就选谁”、“选好选坏都一样”和“选与不选都一样”的不正常现象。

第三,监督主体失责失守。一些监督主体政治意识不强,虚置主体责任,放弃主责主导地位,存在“六客”现象:一是村党组织成为“看客”。一些村党组织由于地位不牢,领导权威不够,往往自我矮化,放弃了领导和监管职责,放任一些村官违法乱纪现象的发生。二是村民大会成为“听客”。“强人”村官往往通过召集开会,披上合法外衣搞“临时动议”或掺杂私货,导致村民大会成了简单的“举手大会”。三是村务监督委员会成为“陪客”。村务监督委员会是在村“两委会”领导下开展监督,缺乏独立性和权威性,事前事中主动监督少,事后被动监督多,流于形式,效果不佳。四是村民监督成为“稀客”。调研发现,大多数村民抱着“事不关己,高高挂起”的心态,对村官腐败问题选择观望和沉默,主动监督和维护权利的意识不强,想监督、能监督和会监督的村民少之又少。五是上级监督成为“过客”。近年来我市重视抓基层、打基础工作,组织、民政、财政、农业、扶贫等部门在职责范围内开展监督,但由于政出多门,监督力量分散或搞形式主义,一些村官腐败现象甚至在上级相关部门的督导检查时都有发生。六是专职监督成为“空客”。《监察法》出台前,对非党员村官的监督存在盲区,导致一些村官有恃无恐;而《监察法》出台后,由于宣传教育、职能定位、办案力量不够到位,同样造成监督威慑力不强的局面。

第四,村民自治机制出现“变异”。调研发现,一些地方的村民自治机制出现走形变样:一是民主选举表面化。现行法律法规对村委会成员的资格条件要求过低,导致村官队伍整体素质偏低,尤其是一些刑满释放、涉黑涉恶等人员通过暴力、贿选、威胁、欺骗等不正当手段操纵选举,成为村委会成员,为农村基层正风反腐和基层治理带来严峻挑战。如惠东县港口区蔡家村原党支部书记、村委会主任蔡某某在村级换届选举中,依仗黑恶势力团伙操纵换届选举而当选,在当地造成恶劣影响。二是民主决策虚假化。由于监督主体的失位、失责、失声,一些“强人”村官大搞“一言堂”,违背民主决策要求独断专行,规避法律规定程序,大搞选择性决策,形成极大的腐败空间。三是民主管理形式化。一些基层农村的村务、财务管理不够规范,存在公开不及时、不完整、不全面等问题,特别是在实行“村账镇记”制度中,代管单位不够重视、人手不足、专业素质差等,导致虚管、假管、不管问题非常突出,由此引发的腐败问题不容小觑。四是民主监督软弱化。一些监督主体履责不力、疏于监管,一些“强人”村官便独断专行、违背民意,“由民作主”异化为村官个人专行独断的“为民作主”,使基层腐败现象时有发生。

第五,教育培训花样多实效少。首先,思想认识不到位。一些基层党委没有认识到加强基层组织建设和“全面从严治党向基层延伸”的重大意义,没有将农村基层的党风廉政建设的教育培训工作提上重要议事日程。其次,内容安排不科学。重视政治理论和形势教育,忽视法律法规的教育普及和法律技能的培训,尤其是《监察法》出台后,各县(区)组织的针对性培训不多。再次,教育效果不理想。教育培训方式单一,往往是集中起来开开会、看看片、写篇文章交交差;正面教育较多,警示教育和情景教育较少,教育培训的目的性和实效性不强。最后,受教育面不够广。重视对村党支部书记和村委会主任的教育培训,忽视了对其他村官及村民的教育培训,影响了整体反腐防腐水平的提高。

二、村官腐败的原因分析

村官腐败的原因,既有历史传统文化因素,也有现代市场经济交易原则渗透因素;既有制度机制设置不够科学优化因素,也有个体素质差异因素等。从总体看,诱发我市村官腐败的原因有如下五个:

第一,“两个责任”落不了地。一是乡镇党委履行主体责任不力。一些基层党委政治站位不高,“四个意识”不强,对管党治党主体责任履行不够到位,导致村官腐败问题没有得到根本遏制。二是涉农部门履行主体责任不力。一些涉农部门只重视布置任务、划拨资源、下达指标,不重视具体落实情况和落实措施,对资产资源交易、基础设施建设、财务支出等疏于监管,甚至放任村官腐败现象发生。三是乡镇纪委履行监督责任不力。一些乡镇纪委对全面从严治党和基层正风反腐的认识不足、把握不准,且存在职能错位、人手不足、素质不高等问题,基层正风反腐一定程度上出现“上面九级风浪,下面纹丝不动”现象。

第二,基层治理“走样”。当前村民自治出现三种“偏差”,严重影响村民自治的效果。一是村民自治变为村官治理。近年来,各地探索出了村党支部书记和村委会主任“一肩挑”模式,较好地避免“两委”的权力之争,但同时也失去了必要的制衡和监督,造成一些农村基层主要领导日渐强势成为“强人”,少数人“说了算”乃至“一人说了算”的现象屡见不鲜,容易滋生腐败。二是村民自治变为宗族势力治理。在一些存在大房大姓的村,村民自治变成了宗族势力的比拼,宗族势力以各种名义和形式或明或暗介入或操纵当地村委会选举和村务管理,在土地转让、利益分配等方面搞优亲厚友,最终引发腐败问题。三是村民自治变为黑恶势力治理。在一些基层组织软弱涣散的农村,黑恶势力往往容易“坐大做强”,利用贿赂、威吓、暴力等手段,通过参与竞选等“民主”方式介入或操控基层选举,一旦得逞便会不择手段攫取农村集体财富。

第三,监督管理“悬浮”。目前对村官监管存在“三不管”现象:一是上级“不真管”。由于乡镇党委政府及一些上级部门很多行政管理事务要靠村官来支持配合,对村官捧着走、哄着干的现象相当普遍,对村官腐败问题基本上持“民不举,官不究”的态度。二是村民“不敢管”。虽然法律规定村民可以通过多种渠道行使监督权利,但由于“民不与官斗”等传统观念根深蒂固,大多数村民的法治意识和维权意识还比较低。问卷调查显示,面对村官贪腐,72.6%的村民不敢举报,35%的村民怕遭到打击报复。三是法纪“管不着”。目前村官因腐败所承受的法律后果比较轻微。从受党纪处分看,一般是警告、严重警告,撤销党内职务或开除党籍的只在少数;从受刑事处罚看,大多数判处3年以下有期徒刑,如果考虑犯罪情节,往往会被判处缓刑,不会因此被剥夺政治权利、失去人身自由。在农村社会看来,“没坐监”就相当于“没有事”。

第四,自治体制运作不畅。一是组织管理体制不顺畅。《村民委员会组织法》对村民自治与乡镇政府行政管理、村委会与村党支部、村委会与村民之间的关系缺乏可操作性的规范。由此,一些乡镇政府为避讳“干预村民自治”,干脆当起了“甩手掌柜”,对村委会工作借故放任、不予约束,长此以往容易出现乱象。二是制度建设跟不上。随着新时代改革的深入和经济社会的迅速发展,《村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律,已多年未进行修订完善,使一些治理行为出现无法可依或有法难依的情况。三是制度执行不到位。我市近年来探索出的“四民主工作法”、“法制副主任”、“四评议两公开”等基层治理品牌,对基层农村的有序政治参与与有效治理腐败发挥过重要作用。但一些基层组织重视不够,贯彻执行力度不大,导致一些“金字招牌”被虚置,给村官滥用权力、滋生腐败带来机会和空间。

第五,腐败成本不高。首先,经济利益损失较小。村官作为一个特殊群体,工资待遇和福利水平不高,占家庭经济收入的比重较低,即使被清除出队,生活水平受到的影响有限。其次,追究刑事责任较少。据统计,党的十八大以来共有1584名村(社区)干部受到党纪处分,其中移送司法机关65人,只占总人数的4.1%,而实践中出现的以批评教育代替纪律处分、以纪律处分替代法律制裁、以轻刑代替重刑等现象,也在一定程度上纵容了村官腐败的产生。再次,道德谴责力度不够。当前崇廉尚法、廉荣贪耻的社会风气尚未形成,农村社会对腐败现象存在着一定程度的容忍、认同,对受到党纪政纪处分的腐败分子存在着同情、宽恕的现象,腐败村官受到的道德谴责力度非常小。

三、提高治理村官腐败水平的对策建议

提高村官腐败治理水平,打通全面从严治党向基层延伸的“最后一公里”,必须从建立责任链条、强化组织建设、增强监督制约力度、完善自治机制和提高腐败成本等方面发力,形成多元治理主体的强大合力,坚决遏制农村基层腐败现象蔓延势头,努力促进农村基层形成政通人和、风清气正的社会生态。

(一)建立“一抓到底”的责任链条,确保治理村官腐败有权有责。一要强化责任意识。各级党委要把管党治党主体责任教育作为基层党员干部特别是党组织一把手培训的重要内容,引导农村基层党组织一把手提高管党治党、正风反腐的本领和水平,不断激发“守土有责、守土尽责”的责任意识和担当精神。二要厘清责任边界。基层党委要结合农村实际,对村级组织的权力清单进行梳理,同时要细化每项权力行使的责任主体和追责举措,避免“不知权或滥用权”现象发生。三要拧紧责任链条。坚决执行“一岗双责”制度,着力构建纵向到底、横向到边、定向到人等“三个责任链条”,形成党委统一领导、部门齐抓共管,一级抓一级、层层抓落实的责任体系。四要压实监督责任。整合县(区)纪委监委机关、派驻纪检监察组和镇(街)纪委力量,积极探索分片派驻、区域联合执纪审查、镇(街)纪委交叉办案等措施,构建“上下一盘棋”联动监督格局;探索建立廉情监督员制度,形成基层廉情预警工作机制。

(二)建设“坚强有力”的农村基层党组织,确保农村党员干部有位有为。农村基层党组织要不断强化领导核心地位,切实履行好在重要事项决策等方面的领导把关作用。首先,优化村党组织设置模式。根据农村实际,对党员人数在50人以上、村级规模大、情况复杂且经济社会各项事业发展较好的行政村要建立党总支;同时可在一个村小组单独或几个村小组联合组建党组织。其次,全面实施“头雁”工程。实施“党员人才回乡计划”,建立临近退休(或已退休)公职人员和乡贤能人回村担任村党组织书记的“双回”制度,拓宽选贤任能渠道。建立农村后备干部人才库,通过定人帮带、定期培训、定岗锻炼等培养方式,着力解决基层农村班子活力不足、后继乏人的问题。再次,加强党员教育管理。坚持从优秀青年、致富能人、返乡工人等群体中发展党员,努力实现党员总量有效控制、结构优化提升以及质量有效提高的目标。规范党内政治生活,扎实开展“三会一课”、组织生活会、主题党日等活动,提高政治生活的原则性和战斗性。

(三)建立“纵横交织”的监督网络,确保村官权力运作有效有序。一是整合监督力量。探索建立“村纪检组织+村务监督委员会”模式,通过事前参加商议、事中参加决策、事后督促公开等方式,形成党支部管方向抓党建、村委会管落实抓执行、村纪检组织和村务监督委员会全过程抓监督的工作格局。二是突出监督重点。从政治纪律、民主作风、权力运行、群众纪律等方面加强监督,解决好群众身边的“微腐败”和“小官大贪”等问题。三是用活监督手段。加大基层巡察工作力度,重点对村集体“三资”管理、扶贫资金项目政策落实、土地征收和房屋拆迁、工程项目招投标等开展专项巡察。拓展“三务公开”渠道,大力推广“掌上村务”、村务公开等平台,让权力在阳光下运行。加大审计监督力度,探索由政府购买服务对村账进行一年一审和对村官进行任期和离任审计。规范村小组公章使用管理,将村小组行政公章、经济合作社公章交由村委会统一保管、受限使用,从源头上杜绝村小组发生公权私用现象。

(四)建立“科学高效”的自治运作机制,确保村民自治有名有实。一是完善程序严密、运行规范的管理机制。建立健全由乡镇党委主管,组织、民政、财政、农业等部门主抓的村官管理体制,强化乡镇党委政府的领导责任和职能部门的具体责任。进一步保障村民的民主权利,对“三务”不及时公开、不按规定公开、拒不公开或弄虚作假造成严重影响的,必须严肃追责。二是完善民主公开、竞争择优的选举机制。建议对《村民委员会组织法》中关于村官选任和罢免的规定作出修改完善,明确村官人选标准,提高村官准入门槛;试行村官任期制,对村官的任职年龄、任职年限、连任届数作出明确规定;完善村官罢免制度,明确罢免事项,降低罢免门槛。三是改进反映民意、集中民智的决策机制。积极探索实行党组织优化设置在先、党组织领导决策在先、党员作用发挥在先的“三个在先”决策机制,不断提升党组织的议事决策能力。同时,充分尊重和执行村民代表会议对重要村务及重大活动的修改权、否决权,强化村民代表会议的权威。四是建立灵活多样、规范有效的教育机制。根据村官群体的特点,加强对《监察法》等法律法规的宣传教育,发挥好正面典型的示范作用和负面典型的警示作用,教育引导他们筑牢拒腐防变的思想防线。五是建立拴心留人、充满活力的激励保障机制。探索实施补充养老计划,对近3年连续被评为优秀且在村任职连续满3届的村官,在退休后10年内享受一定标准的补充养老金。建立优秀村官晋升制度,让优秀村官有机会进入乡镇领导班子、公务员、事业编制队伍。加大村官参政议政力度,适当提高优秀村党组织书记作为党代表、人大代表、政协委员人选的比例。建立村官关怀帮扶制度,对现任或离职村官因病住院、生活困难等情况进行慰问。

(五)建立“震慑有力”的惩治措施,确保惩治村官腐败有威有势。一是加大惩治力度,提高腐败的法律成本。结合我市正风反腐三年行动与市委巡察工作,加强与检察、公安、审计等部门的协作,进一步加大村官腐败问题线索摸排力度。同时,加大对农村黑恶势力的惩治力度,坚决不搞“以教代处”、“以罚代处”,切实保护群众合法利益不受侵犯。二是加重经济处罚力度,提高腐败的经济成本。探索建立村官廉政保证金制度,即每月从村官的薪金中提取一定数额存入其个人账户,村官在任职期间保持奉公守法、清正廉洁,退休之后保证金的本息全额加倍奉给;但如果发生违纪违法行为,将根据情节轻重酌情扣减直至扣完。三是发挥舆论压力,提高腐败的道德成本。逐步完善村规民约和宗族规范,建立村官腐败案件的内部通报制度,不断激发和唤醒群众对正风反腐的社会责任,努力推动农村社会实现风清气正、海晏河清。

课题组:

长:闫宝璋(市委常委、市纪委书记、市监委主任)

副组长:冯起忠(市纪委副书记、市监委副主任)

王云辉(市监委委员兼市纪委监委调研法规室主任)

员:朱绍武(市纪委监委调研法规室副主任

邓妍妍(市纪委监委调研法规室副主任

勇(市民政局人事科科长)

巫雪亮(市纪委监委调研法规室副科长)

沈晓辉(市委党校党建教研室副主任)

李正文(市委组织部组织三科副主任科员)

陈雅慧

笔:王云辉、邓妍妍、巫雪亮

(刊登于《领导科学》20196月上期、《广东纪检监察研究》2019年第2期)