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博罗县加强“政治”统领 夯实治理根基的探索与实践

文章来源:市委党校课题组     时间:2020-12-20

党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。在以党组织为主导的多元治理结构中,治理主体已经多元化,但在所有治理主体中,最重要的是党的各级组织。博罗县贯彻党总揽全局、协调各方根本要求,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与机制,横向构筑共治同心圆,纵向打造善治指挥链,把党组织的服务管理触角延伸到基层治理每个细胞,凝聚起推进基层治理现代化的强大合力。

一、“强村固组”发挥村组党组织领导核心作用

在现行体制下,村党支部和村委会这两者都是合法的农村治理权威。村党支部是村委会组织法规定的农村“领导核心”,村委会是宪法和村委会组织法规定的农村自治权力机构。村党支部从全体党员中选举产生,村委会由全体村民在全村范围内直接选举产生,从精英来源的范围和民意的基础来看,村委会甚至比党支部更广泛。这样一种制度安排,必然在村委会和党支部之间形成一种张力,因两委会矛盾和冲突所导致的财务混乱、村务荒废、村政失控现象在一些地方屡见不鲜,甚至演变为村民与政府的直接对立和冲突。

强化领导核心地位。针对一些村组干部片面强调村民自治,把持农村重大事务财务不受监管,村党组织地位作用边缘化的问题,博罗县在全市率先出台《关于深化“强村固组”工程充分发挥村组党组织领导核心作用的实施意见》,从制度层面上规定基层党组织对同级各类自治组织、经济组织、群团组织的领导作用,明确村组党组织议事在先、决策在先核心作用。凡村组重大问题、重大项目和大额资金使用,比如政府投入“三农”改革发展的资金、村组集体所有的资金资源、征地拆迁等,必须“先党内后党外”,由党组织会议讨论决定后才予以提交其他组织审议、实施,做到惠民政策由党组织宣传,惠民服务由党组织推动,惠民举措由党组织落实。同时,协调银行机构加留村党组织印鉴,要求民政、国土、财政等有关部门受理事项时,将加盖党组织公章作为必要程序,确保村党组织在领导各类组织和领导各项事务上,处于“主角”和“核心”地位。

整合资源形成合力。鼓励村支部委员和村委会委员交叉任职,特别是鼓励党支部书记与村委会主任由一人兼任,整合村两委会的核心成员,形成统一的乡村治理权威。2017年换届共选出村(社区)“两委”干部2089人,村(社区)党组织书记“一肩挑”比例为94.37%,“两委”干部交叉任职比例达到85.4%。石湾镇石湾社区顺利选举产生一名非户籍女性支部委员,专门从事外来务工人员的服务工作。

补上基层组织底板。如果说党组织设置不规范、发挥作用不明显是木桶的短板,影响装水的量,那在一些领域连党组织都没建立就是木桶的底板,底板没有,相当于竹篮打水。针对村民小组掌握资源较多、管理水平较低的情况,博罗县把支部建到村小组,以相邻相近相亲为依托,分区分片新建775个村小组党支部,发挥村小组党支部的引领带动作用,规范促进村小组服务村民工作。公庄镇陂头神村,十年前村集体年收入不足3万元,现在村集体年收入约60万元,获评“广东省休闲农业乡村旅游示范村”“博罗县示范村”“博罗县十大美丽乡村”等荣誉称号。村里有如此巨变,主要归功于村基层党建工作抓得好。该村党总支部下设4个村民小组党支部,支部书记管理本小组长日常村务工作,村民小组长权力得到有效管控,从而使各村民小组得到健康稳定发展。在党建引领推动下,陂头神村大胆创新,通过村企共建模式加快村集体经济发展。企业出资金,村民流转土地入股,村里2018年底成立博罗县陂头神农春文化旅游发展有限公司,流转400亩土地创办田园综合体,获得很好的经济效益。

二、“红色领航”打开城市基层治理新局面

博罗县东西部发展不平衡,东部片区以农业为主,西部片区发展较好,全县大部分企业和社会组织都集中在罗阳街道、龙溪街道、园洲镇和石湾镇,4个镇街聚集了大量的外来人口,基层治理面临的问题复杂而多样。部分外地党员到该县创业就业没有及时或不愿意到属地党组织报到,“两新”组织党员流动快,新兴领域党组织与街道社区党建融入度不高,这些都给基层治理带来新问题。长期以来,党委政府把主要工作精力放在农村,农村强、城市弱的治理格局持续存在,城市社区普遍存在人员不足、经费紧张、办公用房困难等问题。为此,博罗县以创建全国城市基层党建示范县为契机,探索实施了“红色领航”工程,推动城市基层治理取得突破性进展。

以党建为引领。建立县、街道、社区三级联动体系和“党工+社工+义工”联动体系,实行街道党建联席会议制度、社区党组织兼职委员制度、党组织和党员到社区“双报到”制度。联席会议以构建区域化大党建为目标,由街道党工委牵头,区域内机关企事业单位党组织和“两新”组织党组织共同参与。兼职委员主要从社区辖区内具有服务资源的机关企事业单位、社会组织、非公经济组织和便于社区治理的派出所、小区业委会、物业公司等单位中产生,也可吸纳热心社区事务的离退休干部和外来务工人员担任兼职委员。兼职委员参与社区党建和重要事务,与社区党组织其他委员同等行使参与权、讨论权、表决权与监督权,讨论社区内社会性、群众性、公益性事项,民主协商居民区安全稳定、建设管理、民生服务、综合管理等方面的重大问题。“双报到”要求县直机关企事业单位党组织和“两新”组织党组织每年最少到街道社区开展一次活动,县直机关企事业单位党员和“两新”组织党员每半年最少到街道社区参与一次活动,推动街道社区党建、机关党建、新兴领域党建互联互动、融合共享。

以区域化为基础。把支部设在网格上,构建社区党委(总支)、片区党总支(支部)、楼群院落党支部(小组)“三位一体”区域化党建网络,筑牢基层党组织战斗堡垒,让党员群众随时随地就近享受服务。如罗阳街道城东社区把党支部建在了城市绿洲、水映山等居民小区,进一步延伸了党的神经末梢;石湾科技产业园成立党总支部,把园区56家非公企业、76名党员统一纳入管理;成立园洲纺织服装行业协会党支部,把100多家会员企业和40多名党员纳入管理。

以融合为突破。建成1个县级党群服务中心、2个街道级党群服务中心、3个园区党群服务中心,4个社区级党群服务中心和2个新兴领域党群服务中心,形成党群服务中心矩阵。各级党群服务中心都整合了团委、妇联、工会及社会组织的资源,以党建带社建,真正把基层党建的政治优势转化为基层社会治理的工作优势。

以服务为导向。搭建“党建·榕平台”,推广罗阳街道西区社区试点经验,成立理论学习、文化探索、公益帮扶、基层治理等4个党员先锋队,探索实施“党建项目认领平台”,统筹辖区各领域党组织服务资源和群众需求,建立党组织服务项目清单,实现“群众点菜,党来买单”的管理服务模式。

三、“第一书记”让“问题村”实现华丽转身

村看村,户看户,老百姓看的是干部。罗阳街道观背村由一个环境脏乱差、治安混乱、摩的司机“晚上不敢去”的“问题村”,变成了村容村貌整洁、各种文艺团体汇集的文化村落,这一转变源于该村来了一位驻村“第一书记”。书记带头干、带动村委干、大家一起干,是观背实现华丽转身的重要经验。

观背村是典型的城中村,面积0.3平方公里,与繁华的博罗县城仅一路之隔。上世纪90年代以来,在市场化和城市化浪潮的裹挟下,城市扩容不断向村里蔓延,村里耕地逐渐消失,大部分村民拿着土地补偿款在老村对面盖起新房,成为观背新村。村民有了门面出租作为主要收入,又无田地,年轻人纷纷外出打工或者做生意。大部分老房子以低廉的价钱出租给外来务工人员,作为废品收购站或小作坊,老观背村的环境越来越差,村里垃圾满地,社会治安很乱,闲暇时间打麻将的也很多。2014年,博罗县将观背村党支部确定为“软弱涣散基层党组织”。

观背村在治理方面发生的改变,与2014年9月派驻该村的“第一书记”陈湘息息相关。陈湘是一个能出思路、有大局观、能筹资源、事事冲在前的驻村干部,任“第一书记”前是县司法局副主任科员。这样一个后进村,从何着手?陈湘反复和村干部讨论,走街串户找村民谈心,逐渐摸清了村子的情况。旧村虽然荒废破败,但位置优越,且保留了许多老房子,古韵浓厚,能否借鉴北京798艺术区利用旧厂房改造成综合文化体的方式,“移花接木”改造旧村落,将观背村打造成“文化部落”?陈湘在村“两委”班子成员讨论时,抛出了他的想法。为了让干部、村民接受自己的想法,陈湘组织部分村民到深圳较场尾、东莞下坝村等地考察。较场尾依托海岸线建起了客栈群,下坝村打造酒吧街,两个古村落都出现了新生机。“咱们村不比他们差!陈书记靠谱。”村民看后,心里规划起了“小蓝图”,回来后便开始跟着陈湘“干事业”。

在改造村落的初始阶段,是由“第一书记”带领村委党员干部,再到影响普通村民,进而逐渐发生改变的。一开始观背村垃圾很多,陈湘决定向垃圾宣战,捡垃圾。他做的最多的就是随手捡垃圾,只要他走过路过,地上有垃圾必然都会捡起来。据和陈湘一起工作过的华姐回忆,“书记号召村干部捡垃圾,当时村干部都不好意思弯腰低头捡垃圾,书记就让村委工作人员静静地跟在他身后看他做什么就好,后来村干部也觉得羞愧,一个外人都能如此,为什么自己村人都做不了,后来捡垃圾的次数多了,自然而然就习惯了。村民也开始为乱扔垃圾脸红起来了。”

在村庄改造的发展阶段,以党员干部为核心,全面开展村容整治、文化部落建设等各项工作。在陈湘的带领下,观背村党支部开始活跃起来。每位干部负责联系几户村民,号召大家捡垃圾、种树、铺路,以及腾出旧房子打造“文化部落”,为各类文化团体创作交流提供场所。村道铺设改建时,村党支部号召下,第一天只召集了20人左右。但此后几天,党员干部身先士卒,放弃休息时间一直在现场参与劳动,不少路过的村民开始纷纷加入修路的队伍。村里的妇女也主动给大家做饭,送凉茶、糖水。

在观背村打造“文化部落”品牌的过程中,党员干部充分发挥了自身资源筹措、人才吸引等优势,把几十家社会组织和文化团体陆续吸引进来,给整个村庄带来翻天覆地的变化。2015年春节之后,陈湘在村里租了一间破房子,然后通过朋友筹集资金的方式,把破房子改造成文化庭院,庭院古色古香,有篱笆、水池、小桥流水、花草,显得十分清新典雅。陈湘亲自取名,即今天紧邻村委的“一亩三分地”。为改善环境,村里决定把墙上“牛皮癣”一样的小广告用壁画美化,但没钱没资源怎么办?陈湘用自己的“人脉”,动员、游说各文化协会、惠州学院的美术工作者和志愿者在观背村的墙上作画;村民也主动把自家的围墙平整、粉刷后提供出来,让艺术家们作画。经过将近半年的努力,400多幅壁画就“横空出世”。

在对旧房子进行重新装修和改造的过程中,也是党员干部率先无偿做出牺牲。例如,驴吧、观背书吧的改建和落成,都有村委委员无偿让出自己的土地。正如村团支书喜哥所说“到你的门口,你的围墙凸出来,你就会拆开,缩小一点。就像现在文化长廊那一列木头,以前有很多户是猪栏来的。差不多有十家,一人几平方那些猪栏,就会主动拆开。既然要搞个文化长廊了,大家都主动拆开给集体搞。”

由此,观背村从壁画和绿化美化村容村貌入手,开始探索和实践范围更广、程度更深的乡村治理模式。该村成立文化部落传播有限公司,发挥平台作用吸引文化产业进驻。村庄治理逐步从由“上级党委政府主导+村委会”的传统模式转变为“村委会+第三方公司”的政社合作模式,主动引入外部社会力量,充分发挥社会组织活力,引爆农村社区发展内生动力。

在观背改造之前,旧村民居的出租价格受环境限制,每间居民楼每月租金仅有350元左右,而且租户普遍以小作坊、仓库、垃圾回收站为主,导致房子出租后变得脏乱不堪,部分房屋发霉发臭,但村民如果选择不出租,老房子则会因为气候潮湿更容易腐烂破败。面对村民老房屋出租和村居环境亟待改善的双重需求,观背村“两委”联合“文化部落”,在积极引入第一批文化组织入驻的同时,规定每间房屋租金为500元/月,并对入驻组织的经营范围进行严格把关,杜绝任何可能有损环境卫生、危害村容村貌的组织。许多将老屋出租的村民惊喜地发现,他们的收益其实远远超过150元/月,这种超值的获得感来源于村民自家老屋被出租的文化组织翻新改造,变得比以前更漂亮了。事后许多以前不理解的村民,主动找上“文化部落”和村委,提出要将自家老屋租给已审核进驻的文化组织。

“村委会+第三方公司”的政社合作模式中,观背村文化部落公司作为服务管理机构,最大限度地调动了各方资源,提供文化培育、组织建设、服务策划、法律咨询、团队招商等专业服务,补充了村委班子专业力量和治理经验的不足,突破了村委资金紧张的制约,推动观背村基层治理实现跨越式发展。

(课题组成员:黄忠平、谭宇雄、周翠俭)