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村民小组治理问题研究探讨 ——以博罗县园洲镇村民小组治理为例

文章来源:2020市中青班第一组     时间:2020-12-20

习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略,要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,“三治”融合,是我国新时代对乡村治理模式的重大理论创新。村民小组是我国最基层、最接近群众的一级组织,也是掌握基层资源最多的一级组织,还是体制内最难管理的一级组织。做好村民小组管理工作,不仅可以解决党建最后一公里问题、乡村振兴最后一公里问题,还可以解决基层治理现代化最后一公里问题。如何有效管理村民小组,是社会治理现代化建设的重要课题,极具研究价值。2020年11月18日至20日,2020年惠州市中青年干部培训班第一组就村民小组治理问题,组织赴博罗县园洲镇、龙门县永汉镇开展专题学习考察。通过组织座谈、个别谈话、书面收集意见、数据分析等方式,查找村民小组治理工作存在的问题,综合分析原因,提出对策建议。

一、村民小组治理基本情况

考虑到,博罗县园洲镇存在一村一组(即行政村下未设立村民小组)和一村多组(即行政村下设若干村民小组)两种不同组织形式,便于比较研究,本小组以园洲镇为主要研究样本。

园洲镇共有27个村、2个社区,其中有一村一组的行政村12个,一村多组的行政村15个,共有村民小组94个。全镇村一级党委有4个、党总支16个、党支部9个;村党委(党总支)下属党支部84个,各村民小组均已单独或联合组建党支部。村民小组长均为男性,平均年龄49.6岁,高中及以上学历占23.4%,初中学历占68.1%,中共党员31人,占比仅为33%。目前,村民小组一级组长和副组长均领取县财政工资500元/月,各行政村、村民小组视自己的集体经济收入,适当发放补贴。

通过座谈,本小组讨论认为,当前村民小组有效运作的主要力量来源于四个方面:一是镇办及行政村的体制力量。村民小组干部虽然由村民选举产生,而非上级任命,但其认为自己是“体制内”的人,在大多数工作中,仍然遵守镇办、行政村的规定,服从工作安排。二是依赖村民小组干部的个人威望。村民小组的内部运作,更多依靠村民小组干部的个人威望、责任心,特别是在矛盾纠纷调处、动员村民等工作中,干部个人威望显得尤为重要。三是村民代表、户代表会议的集体力量。村民小组的重大事项决策,按规定须经村民代表会议或户代表会议表决决定,村民小组干部通常能较好地遵守会议的决议,服从集体决定。四是房姓宗族的影响。无须讳言,我国当前农村仍然是熟人社会,宗族房姓依然影响着村民小组的治理,特别是在资源分配等领域,往往会存在着优亲厚友等现象。这四种力量,在村民小组治理的各类事务中,单一或同时发挥着作用。

二、村民小组治理存在问题及其原因

从样本看,村民小组一级总体能配合镇办、村“两委”开展工作,服从安排。但是,对比一村一组和一村多组两种管理形态,一村一组的管理形态明显优于一村多组,具体体现在:一村一组集体收入明显高于一村多组(全镇一村一组集体近三年村年平均收入为1125.2万元,一村多组集体近三年村年平均收入为87.39万元);一村一组矛盾明显少于一村多组(全镇一村一组近三年村年平均信访案件12宗,一村多组近三年村年平均信访案件24宗);一村一组工作落实程度明显高于一村多组(全镇一村一组管理层级更少,有利于工作落到实处)。另外,一村一组与一村多组比较,一村一组的资源分配更公平、资源整合更容易、组织动员群众更有力。

从对比情况看,一村多组的治理关键在村民小组。村民小组的有效治理,是解决问题的根本之道。要从根本上解决村民小组的有效治理问题,首先应分析村民小组问题存在的根源。根据园洲镇村民小组的现状分析,其根源主要有:

1. 党组织在村民小组作用发挥弱化。设立在村民小组的党组织,因多年形成的近亲繁殖、或简单以区域划分党员组建党组织等原因,党组织内部党员的先进性、代表性逐渐弱化。在选举、重大事务决策等工作中,在宗族房姓与组织之间,多数情况下群众更愿意相信宗族房姓,党组织的领导力、号召力、公信力受到影响,主流价值观未能以组织形式贯彻。

2. 村民小组干部素质普遍较低。村民小组干部普遍年龄偏大、学历较低。究其原因,一是村民小组干部岗位工作艰辛、地位尴尬、收入不高,吸引力不强;二是人才外溢,未能补充农村人才队伍的需要。园洲毗邻东莞、深圳、广州,大学生和有一定创造力的年轻人都更愿意留在大城市发展,不愿回农村。园洲作为经济发展较好的乡镇已经如此,在经济落后的乡镇,农村吸引力更加堪忧。

3. 村民小组决策程序不够完善。村民小组的重大决策没有统一明确程序,往往由小组几个干部自行商量,或征求老一辈意见后直接决策。这些决策没有经过科学设计的程序,没有通过公开透明的程序监督,难免会被有心人利用,导致集体利益受损。从两个镇办来看,各地虽在积极探索建立村民小组决策制度,但普遍存在格式不规范、形式复杂、操作性不强、执行没有保障等情况。

4. 对村民小组干部缺乏有效监督。在现有制度下,村民小组干部有意无意的违规,不容易被及时发现,被发现后,其违法成本也不高。村民小组干部的监督主要有两种:一是镇办及行政村的监督,由于力量较弱,监督往往不能到位;二是村民的监督,由于程序不透明,或者村民传统观念的影响,监督也无法有效实现。因此,村民小组的财务、决策等重大问题,亟需可操作性强、严谨且便于监督的制度予以规范,同时加大管理力度,增加违法成本。

三、加强村民小组治理的对策建议

针对上述问题及原因,加强村民小组治理,要从组织、人才、程序、监督等四个方面着手。

一是加强党的建设,强化党对村民小组治理的领导。党组织是村民小组有效管理的重要力量。首先,针对当前基层党组织弱化、甚至边缘化问题,各镇办要仔细研究基层党组织的党员构成、同一支部党员的亲属关系,科学设置党组织。既要避免党组织小圈子化问题,又要有利于党组织增强号召力和凝聚力。其次,积极探索建立党员发展制度,对非党员的村民小组干部、储备人才,村党组织要重点考察、培养、教育,条件成熟,发展为党员,真正做到把具有先进性的人才吸收到组织中来。第三,加强基层党组织和党员的管理,明确村民小组党支部所肩负的责任和义务,大力开展基层党建工作,加强党员教育和管理,切实服务群众,树立组织形象。同时,把村民小组的党建水平和乡村治理水平纳入村级和小组一级年度考核范畴,解决基层不信组织信家族的问题。

二是拓宽选人用人视野,甄选培养管理好村小组储备干部。人才是村民小组有效管理的重要依托。紧抓全市开展人才大储备的机遇,借助“农村外出人员建档立卡”和人口大普查等多平台数据,把党员、群众认可度较高、办事公道正派的致富带头人、返乡大学生、外出务工经商有成并愿意回乡服务的人员等纳入储备干部人选范围,集中统一培养。在培养过程中,注重“科学性”和“实战性”。通过乡镇党校,建立科学的培训体系,做好培训需求分析,着力将战略目标要求转化为培训方案,帮助储备干部、村民小组干部形成科学管理思维。根据个人能力特点交办工作任务,安排列席村“两委”会议,共同参与村级各项事务。由村级书记统筹管理,进一步提高年轻储备干部在发展经济、服务群众方面的工作能力。

从广大农村选拔人才,通过广大农村培养人才,让人才服务广大农村,应该是人才培养最有效的机制,也是解决人才服务基层最后一公里的有效措施。

三是明确决策程序,建立健全公正透明的制度。制度是村民小组有效管理的重要基础,明确程序、建立健全公正透明的制度是村小组管理的重要保障,也是解决当前村民小组程序不明、制度不彰的基础。其中,财务管理、三资管理、重大决策尤为重要,应加强建章立制,制定出台《村级财务管理暂行办法》、《村(居)重大决策流程暂行办法》,推行“村账镇记”,明确决策制度及财务审批制度。坚持公开透明、接受监督、简便可操作原则,将程序制度广而告之,让群众知晓。

四是加强监督管理,确保村民小组的高效运行。建立了组织,选拔储备好人才,建立健全公正透明的制度,还需要严格有效的监督管理作为保障。1. 建立顺畅的沟通机制,顺畅镇、村、组三级的沟通渠道,形成积极沟通的氛围,建立起顺畅的内部沟通渠道。2. 建立激励机制,加强政治关爱。例如:园洲镇现任的“两委”干部有一些是从小组长位置上选拔上来的,发展党员优先从村小组干部产生,从而让小组干部有“奔头”;3. 压实村委会管理小组的责任,树立行政村党组织权威,建立“两委”干部驻组联系帮带制度。村“两委”成员根据实际情况分别安排联系村民小组,加强与小组干部的联系沟通,及时掌握他们的思想动态,帮助他们解决工作中遇到的实际困难,积极指导和支持他们开展工作。4. 由镇办通过每年进行民主测评、召开辖区外来务工人员、企业主座谈会、镇部门考核评定等方式,对村民小组工作进行全面客观的评价,开展有效监督。