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关于加强村民小组干部队伍建设的调研报告

文章来源:惠阳区委组织部     时间:2021-01-20

为贯彻落实全国及省、市组织部长会议精神,深入研究党的建设和组织工作重点难点问题,根据市委组织部统一部署和《2020年全市组织工作重点调研课题及任务分工方案》要求,区委组织部牵头成立调研组,聚焦坚持党管干部原则、提升干部人才队伍综合素质、提振干事创业精气神等方面,对“加强村民小组干部队伍建设”进行专题调研。调研组通过数据分析研判、实地走访调研、查找文献资料、召开专题座谈会等方式,对惠阳区村民小组干部队伍基本情况进行深入调研,查找存在问题,明确努力方向并提出了初步对策建议。

一、基本现状

(一)村民小组历史沿革①

新中国成立伊始,惠阳县共建立11个区(镇),73个乡。1951年11月,全县划为23个区和惠州镇,原73个乡划为364个小乡镇,此后区、镇、乡划分多有变动,各村归属乡管理。1958年9月,惠阳县第一个人民公社——东风人民公社成立,至10月10日,全县实现公社化。1960年,全县划分为24个公社,下设生产大队,生产大队下设生产队,即村民小组前身。此后,惠阳县根据实际对公社进行多次调整,但“公社—生产大队—生产小队”体制未发生根本变化。“文革”结束时,全县共16个公社。1983年,开展政社分开工作,公社改区,设区公所,并在农村建立136个乡政权。1987年,全县设15个镇和5个乡,乡镇下辖行政村,村设村民小组。此后,历经数次变革,至目前,全区下辖6镇3街道,计102个村和1247个村民小组。

历史沿革图示

(二)村民小组结构情况

1.村民小组基本情况。②目前,全区共有1247个村民小组。全区现有集体土地面积82.8375万亩,其中未承包到户的农用地面积为39.3765万亩。

2.村民小组长基本情况:③全区1238名村民小组长中(部分小组长空缺),男性1225名,占比98.9%,女性13名,占比1.1%,男性占绝对多数;平均年龄49岁,其中最大74岁,最小26岁;1238名村民小组长中仅有党员283名,占比22.8%;初中及以下学历1027人,占比83%

3.村民小组集体经济发展情况。④全区成立1283个经济合作社,净资产总额为20.5938亿元,其中股本总额为17.9329亿元。据调研,各经济合作社集体经济组织收益呈现两极分化、不平衡不充分的特征,主要表现为:

一是收益极差大。全区集体经济组织收益最高达5688.2万元(秋长街道水围经济合作社),最低为0万元(各镇街均有分布,其中淡水9个、秋长10个、三和15个、永湖22个、沙田18个)。二是结构不均衡。收益100万元(含)以上经济合作社共101个,收益10万元(含)以上、100万元以下262个,收益10万元以下经济合作社462个。三是地域发展不均衡。收益100万元(含)以上经济合作社中,淡水、秋长、三和等南部街道有89个,镇隆、永湖、沙田等偏北部乡镇仅12个,不到前者的1/7

二、存在问题及分析

近年来,惠阳区结合实际,坚持从抓好思想教育、强化能力培训、严格管理监督、提高待遇保障等环节加大力度,从严从实抓好村民小组干部队伍建设,取得了一定成效。但是,从调研中发现,当前村民小组干部队伍中仍存在一些比较突出的问题。主要体现在:

(一)干部队伍结构有待优化。惠阳区村民小组干部队伍建设存在一些不足亟需解决,特别是队伍结构、年龄学历层次不够合理,50岁(含)以上的小组长占48.1%45岁(含)以下的只占36%;具有初中以上学历的仅占17%83%只接受过初中(含)及以下教育,小组长队伍结构存在年龄偏大、学历偏低的突出问题。目前,按照“三级五类”镇村干部“大储备”工作部署,我区已储备村小组干部2231名,其中40岁以下的占40.2%,大专以上学历的占19.8%;平均每个小组仅1.8人,后备力量仍存在较大缺口。分析原因主要有:

一是人选入口把关不严。《基层党建三年行动计划》实施以来,特别是市委部署开展“大储备”工作后,村民小组干部队伍建设力度持续加大。但在此之前,大部分小组长换届由村党组织实施完成,村党组织对小组长人选把关不严,导致了一些年龄学历、能力素质不符合要求的人选进入村民小组干部队伍。

二是学习培训教育不够。现任村民小组长年龄偏大,对参加“村官大学生”培养工程或其他学历提升培训往往缺乏兴趣,缺少进一步提升的冲劲。而年轻小组长忙于家庭和工作,缺乏进一步提升的精力。再者,各镇村对村民小组干部的教育培训重视不够,没有将村民小组干部纳入年度培训计划,小组干部接受思想政治教育或业务培训的机会较少。培训方式也多以课堂授课为主,形式单一,课程内容往往“高、大、空”,不接地气,缺乏农村实用技术、法律法规、劳动社保、土地流转、村务公开、矛盾调处等多方面的实用专题培训,培训效果不佳。

三是年轻力量补充不足。从整体来看,以往大部分小组缺乏储备后备力量的意识,特别是随着经济发展和城市化进程加快,我区北部片区一些经济薄弱农村的青壮年多选择外出创业、务工,导致部分村民小组后继乏人,结构失衡的问题也日益凸显。另一方面,村组治理在很多方面是近乎“熟人社会”的治理,“熟人社会”中的权威、面子、人情都具有重要的治理资源意义,年轻人因为在村的生产生活经验不足,知晓本村事务略显不够,导致“说不起话”、“办不成事”、“不能服众”,较难进入村民小组干部队伍。

(二)监督管理机制有待完善。我区在小组长管理方面探索出台了公章管理制度、小组会议记录规范,取得一定成效,但仍存在较大的不足和短板。比如,小组长权责权限不清晰,导致小组长“什么都可以做”,往往承担大量上级布置的工作任务,小组长疲于应付各项工作。监督管理机制的缺位,也让小组长“什么都敢去做”,一定程度导致违法违纪案件多发。据调查,2019年区级对1441名村(居)民小组长进行联审,排查出167名小组长受过刑事处罚或党纪处分,占比11.5%,且违法违纪情况多集中在经费使用、土地出让等领域,集体资产资源流失风险较大。分析原因主要有:

一是配套制度不健全。据了解,上级政策文件未对村民小组及小组长管理作出明确规定,市和区层面的村民小组长管理制度也处于起步探索阶段。目前我区仅各镇街出台村民小组印章管理的规定,尚未建立一套完整的管理制度体系。而在村小组本身层面,大部分村小组没有制定工作章程。从国家层面的法律法规到村小组自我约束的章程,均未形成系统的制度约束。

二是日常监管不到位。受经管机构职能弱化、监管力量不足等因素影响,区镇对村组三资的日常监管力度不够,导致部分村民小组的财务制度、三资管理制度执行不规范,出现出入账票据使用混乱,合同管理、财务公开缺位等情况。日常监管缺失带来权力寻租,部分村民小组长利用村小组名义与企业来往,集体资产存在流失风险。此外,村民小组民主决策议事陷入困境,因民主决策参与主体不足、宗族势力干预等因素,影响大量工作议而难决、决而不行或决而乱行。

三是监管手段不丰富。村组三资监管手段主要依赖于群众监督、内部制约、上级审计,第三方审查、信息化平台等使用较少,监管效果不尽如人意。一方面,分散的家庭经营使村民集体观念、民主管理意识淡薄,村民忙于生计,不热心集体事业,群众监督流于形式。个别小组财务公开不规范,使用科目不合理,内容笼统不具体,群众往往是雾里看花、监督无力。另一方面,部分村务监督委员会对职责定位把握不够准确,监督意识不强,也存在怕得罪人和得过且过的思想,导致监委会制约不力。再者,村组三资管理工作主要由乡镇农办和结算中心监督指导,其会计、审计人员很多属于半路出家,缺少系统培训,专业素质和业务技能参差不齐,较难指导三资监管工作规范开展,上级审计往往力量有限、监管乏力。

(三)干事创业激情有待提升。近年来,我区将村民小组长每月工作补贴提高到500元,选拔优秀人员进入村“两委”等,有效提升了村组干部的工作激情。然而随着环保整治、征地拆迁等工作进入深水区和攻坚期,以及全面从严治党不断走向深入,村民小组干部在工作中面临着更多的红线约束和更高的工作要求,导致一些干部产生了“不敢干、不想干”的消极情绪。分析原因主要有:

一是待遇保障不匹配。目前,我区村民小组长人均每月工作补贴介于500-1700元(含镇街和村补贴),且均未购买社保,待遇保障与村组工作量和经济发展水平不相适应,村民小组干部多以“兼职”方式担任村民小组长,一定程度影响工作开展。另一方面,由于资源禀赋、区域面积、人口产业等方面的差异,各镇各村发展不平衡。2019年,我区GDP前三位的镇街为淡水、秋长、新圩,均位于南部片区,后三位为永湖、沙田、良井,基本位于北部区域,GDP极差达165.8亿元。经济社会发展程度的差异导致南北村组工作量“冷热不均”,而我区的考核抓手未延伸至村民小组干部一级,考核机制的缺位,导致“干多干少一个样、做好做坏都一样”,正向激励的作用没有充分体现。

二是干事创业少平台。一些村民小组长对发展村小组内相关产业、带动村民致富有激情、有想法、有规划,但所需的经费、政策等必要条件需要镇街或村委支持时,往往缺乏有力的话语权。村民小组长对村民小组内部的诉求,如承接工程、发展产业、修桥铺路等问题,通常只能向村委反映,缺少直接向镇街反映的渠道,无法及时取得镇街支持,干事创业往往“有心无力”。另一方面,按照有关规定,村民委员会新进人选一般应具有高中及以上学历,大部分村民小组长上升通道遭遇瓶颈。且受限于年龄学历和发展党员指标,部分表现较好的村小组长无法及时吸收入党。

三是历史问题难解决。部分村组历史遗留问题较多,特别是合同纠纷、土地征收等矛盾问题复杂,甚至因为历史上存在“多头征地”、“违规征收”、“资料遗失”等问题,导致历史难题长期难以解决,村民对政府产生不信任。村民小组干部解决历史遗留问题的能力有限,在推动工作过程中经常因为村民的不理解遭受谩骂,干事创业激情受到一定打击。

三、对策建议

(一)注重建章立制,推动管理规范有序。一是健全管理制度体系。探索制定全区村民小组长工作指导意见或管理办法,为加强全区村民小组干部队伍建设提供制度遵循。参照“两委”干部选拔任用管理办法,规范村民小组长选拔任用程序,以不低于选拔村书记的标准选用村民小组长。二是制定村民小组长权责清单。明确并细化小组长工作内容和职责范围,注重以制度规范管理村组队伍。探索建立届中管理机制、绩效考核机制、退出流转机制等全链条管理制度。建立完善村组干部档案,并将村组干部纳入村级备案管理。三是完善挂点联系制度。完善镇街领导联系村民小组干部工作制度,常态做好村民小组长思想工作,及时了解重大诉求。推动建立“两委”干部联系村民小组干部工作制度,支持村民小组干部开展工作,引导小组长参与村务决策管理。四是规范村级财务管理。在全面实施“村账镇代管、组账镇代记”的基础上,充分运用电子记账和信息系统,提升账务管理水平。进一步加强对各村组建立完善村民小组民主议事、组务公开制度的工作指导,发挥好群众性自治组织的作用,保障村民依法自我管理,维护村民合法权益,推动小组规范运行。

(二)强化队伍建设,推动人员素质提升。一是要常态化、持续性深入实施“大储备”工程。根据南北片区经济社会发展差异及村组工作任务需要,分层分类制定村民小组干部人才储备计划,明确镇村干部人才储备任务。持续推进“建档立卡”工作,压实镇村工作责任,将符合资格条件的村民“应建尽建”。用好“建档立卡”人才资源库,积极鼓励符合条件的“建档立卡”人员参与储备人选考试进入储备人才库,条件成熟的适时“由储转正”,循环补缺招聘。二是拓宽人才来源渠道。加大在镇村聘用干部、站所工作人员等群体中的选拔任用力度,提供良好的回乡发展平台。注重结合村级组织换届工作,选拔有文化、年纪轻、综合素质高的优秀村民充实到村民小组干部队伍中,鼓励村“两委”干部、其他大储备人选兼任村民小组长。三是推进实施“450”推优计划。利用1-2年时间遴选50名农村户籍的镇街聘用干部兼任小组长、遴选50名村“两委”干部兼任小组长、推选5040周岁以下人员担任小组长、聘用50名小组长为镇街购买服务人员,推动村民小组干部“上提”“下沉”,进一步优化村民小组长队伍结构。四是加强教育培训。将村民小组干部培训纳入区级、镇街的干部培训规划,培训经费纳入财政预算。举办“百名优秀小组长示范班”,实施区镇联动“千名小组长大培训”计划。推进“小组长大学生”工程,用3年时间把高中以上学历的小组长全部培养为大学生。积极创新培训教育形式,采取集中授课、网络学习、现场体验等方式,紧密结合农业农村实际制定培训计划和培训专题,将与农村发展密切相关的“三农”政策、征地拆迁、环保整治、土地问题纳入培训重点,提升小组干部解决实际问题的能力。

(三)提高待遇激励,推动焕发干事热情。区层面,加大财政支持力度,参照区级精准式差异化绩效考核做法,结合村组干部工作量、年终考核、村集体经济发展等情况,探索建立“基本补贴+绩效奖励”差异化待遇制度,在各村民小组之间形成适当差距,营造奖优惩劣、相互竞争的良好氛围。进一步加强政治关心,发展党员指标适度向农村倾斜,加强在表现突出、群众满意的小组长中培养发展党员,争取用5年时间明显提升小组长党员比例。适度增加“两代表一委员”、优秀共产党员中的小组长比例,让听党话、干得好、群众认可的村民小组干部有激情干事创业。镇街层面,做好对历史遗留问题的处置研判,加强与区直有关部门的对接联系,及时向区委区政府报告工作进展,推动历史遗留问题解决,帮助村民小组干部出成绩出效果,提升村民小组干部威信。继续加大在村小组组建党组织的力度,推动党员村民小组长与村小组党支部书记“一肩挑”,优秀的党员村小组长作为后备干部培养,符合条件的可按规定优先选拔进入村“两委”班子。注重开展考核评比,对工作表现优秀的村民小组干部给予表彰,通过宣传媒体或相关会议,加大对先进典型的宣传力度,“以点带面”增强整个队伍的事业心和荣誉感。对考核评比不合格的,镇(街)、村要及时进行批评教育,严重的予以调整撤换。

(四)坚持严管厚爱,推动干净担当履职。区层面,强化组织、财政、农水、民政等部门之间的沟通联系,形成工作合力。深化干部监督联席会议,定期对所有村民小组干部进行“政治体检”。成立区委工作专班,加快推进农村集体产权制度改革及成果转化,充分总结农业部门前期股份化改革经验,指导各村尽快出台股权固化实施方案,明晰集体资产产权归属,消除腐败可能滋生的土壤。构建以清产核资为基础、资金管理为核心、信息化平台为载体的村“三资”监管新机制,健全完善规范现有的农村集体交易平台,内嵌业务操作、信息服务、监督管理、纪检监察等功能模块,让资产交易、财务监管和财务公开一体集成。制定集体资产相应管理办法,明确管理机构和交易机构职责,细化交易程序,压缩小组长权力寻租空间。镇街层面,推行村组干部负面清单管理办法,明确村民小组长工作负面清单内容,不断规范履职行为。加强镇街会计、审计人员队伍建设,引进、选聘、培养一批专业能力过硬的干部队伍,联合区相关部门定期或不定期对组务公开和组级财务民主管理情况进行审计检查,指导村组做好资产资金使用管理。建立民主评议制度,由镇街组织,村级实施,开展“一年一述职一评议”工作,评议结果作为绩效奖励、选拔任用、发展党员的重要参考,对评议排名靠后的进行警示约谈,对不称职、不胜任的坚决子以调整撤换,对违法违纪的依法依规进行处理。

数据来源:

①《中国共产党惠阳市组织史资料》,1996

②惠阳区民政局20204月统计数据、区农业农村和水利局11月统计数据。

③惠阳区民政局20204月统计数据。

④惠阳区农业农村和水利局《惠阳区村集体经济组织收益分配统计表》,2019年。